俄羅斯電改在探索中孕育突破

 
    前蘇聯(lián)解體后，俄羅斯就開始探索電力工業(yè)的新體制，參照**和中國改革實踐，1991～1992年，俄羅斯進行了一次“激進式”的電力改革。主要做法是，撤消電力工業(yè)部，組建俄羅斯統(tǒng)一電力系統(tǒng)股份公司(RAO)。這相當于我國撤消電力部，組建國家電力公司。所不同的是，俄羅斯對RAO進行了整體改制，由國家控股，外國投資者、國內投資者(包括大用戶和供電公司)、私人分別占有了部分股份，并成功上市。

 
    以此為基礎，俄羅斯形成了兩個電力市場：批發(fā)市場(躉售市場)和零售市場。批發(fā)市場的賣方主體是火電廠、水電廠和有電力富裕的地區(qū)電力公司；買方主體是有電力需求的地區(qū)電力公司和工業(yè)大用戶。買賣雙方通過批發(fā)市場訂立躉售合同，由聯(lián)邦調控委員會負責審核和調控。零售電價由地區(qū)調控委員會負責調控。

 
    改革后，雖然形式上實現(xiàn)了政企分開，但實際上RAO還是一個股份化了的電力工業(yè)部，壟斷地位和集中的權力并沒有明顯改變，混亂的股權還為一些個人和財團謀得了私利。因此，RAO成立后，關于電力體制改革的討論就一直沒有停止。

 
    1997年，俄羅斯以總統(tǒng)令形式公布了新的改革方案，提出競爭性業(yè)務與電網(wǎng)業(yè)務分離，要求發(fā)電企業(yè)私有化，電網(wǎng)公平接入，逐步取消電力補貼，提高國家代表在董事會中的地位等改革主張。但由于論證不充分，方案沒有付諸實施。

 
    2000年，又出臺了一個改革方案，提出組建獨立的發(fā)電公司(核電除外)，國家只保留電網(wǎng)、調度控制權，吸引國內外私人投資，國家停止干預電價，在發(fā)電和售電環(huán)節(jié)引入競爭，促進發(fā)電企業(yè)競價上網(wǎng)等。但由于對放開電價是否會引發(fā)通貨膨脹，資產(chǎn)對外出售是否危及國家電力**、造成國有資產(chǎn)流失等問題有不同認識，這一改革方案也未能得以實施。2001年1月7日，在改革計劃久議不決的情況下，普京總統(tǒng)決定成立由不司利益集團代表組成的電力工業(yè)改革工作組，同時成立了一個8人總統(tǒng)顧問委員會，并委托科學院、州政府、電力工業(yè)部、原子能工業(yè)部等11個單位提出11個改革方案，以考慮各方面的利益。

 
    2001年5月19日，經(jīng)過反復協(xié)商勾充分論證，終于確定了一個在國家控制下向競爭性電力市場平穩(wěn)過渡的改革方案。強調堅持兩個原則和兩個步驟，既堅持政府對電力工業(yè)的控制，堅持國家對壟斷環(huán)節(jié)的影響。是完善市場結構，打破地方主義和地區(qū)壟斷，按照競爭性和壟斷性業(yè)務在RAO內部進行資產(chǎn)重組；**步是要求RAO退出電力生產(chǎn)和銷售領域，建立批發(fā)市場和現(xiàn)貨市場，逐步放開電價，形成市場運行機制。整個電力改革預計8-10年完成，實現(xiàn)批發(fā)及零售電力市場的完全自由化。

 
    幾年來，在俄羅斯政府的強力推動下，電力改革平穩(wěn)有序，市場結構日漸清晰，2008年7月1日，俄羅斯統(tǒng)一電力系統(tǒng)股份公司(RAO)正式宣告退市，停止運營，標志著俄羅斯電力體制改革取得了突破性進展。

 
    與西方國家不同，俄羅斯的電力改革是經(jīng)濟快速發(fā)展中的改革，是體制轉軌過程中的改革，這與我國的電力體制改革具有很多相似之處。中國國家能源局局長張國寶，前不久在一次會議上指出：“我國電力體制改革不斷深入，取得顯著效果，并在**上取得了深遠影響。俄羅斯撤消了俄羅斯統(tǒng)一電力公司，實行廠網(wǎng)分開，組建俄羅斯電網(wǎng)公司，成立了若干發(fā)電公司，與中國電力體制改革模式如出一轍，不能不說受到我國電力體制改革的影響。”因此，俄羅斯電力體制的改革應當引起我們的高度關注。

 
俄羅斯電力改革的走勢

 
    實行廠網(wǎng)分開，出售非核發(fā)電廠。目前，俄羅斯除核電繼續(xù)由國家經(jīng)營管理外，將發(fā)電資產(chǎn)重組為了個跨區(qū)域電力公司(6個獨立發(fā)電公司和1個水電公司)和14個地區(qū)性電力公司(主要為熱電聯(lián)產(chǎn)機組)，跨區(qū)域電力公司可以跨區(qū)經(jīng)營，主要參與批發(fā)市場競爭；地區(qū)性電力公司則在相鄰區(qū)域運行。在組建發(fā)電公司的同時，積極推進發(fā)電企業(yè)私有化，將其股權公開投標出售，變現(xiàn)資金主要用于電網(wǎng)建設。目前美國、法國、德國、意大利、西班牙、芬蘭等國的許多大公司已經(jīng)進入俄羅斯市場，部分發(fā)電公司的股權已相繼出售。

 
    強調政府的控制，分別組建輸電公司和配電公司。聯(lián)邦政府作為出資入，以骨干網(wǎng)資產(chǎn)為基礎組建聯(lián)邦電網(wǎng)公司，聯(lián)邦電網(wǎng)公司按電網(wǎng)區(qū)域下設7個跨區(qū)輸電***(包括6個區(qū)域輸電公司和一個跨區(qū)輸電公司)，以地區(qū)配電網(wǎng)為基礎，組建12個區(qū)域性配電公司。隨著電網(wǎng)的公平開放，電網(wǎng)企業(yè)均可以改制上市，聯(lián)邦政府也準備出售在獨立配電公司中的股份，但要保持對電網(wǎng)企業(yè)的控制權(包括黃金股的設置)。

 
    因地制宜，組建多種形式的供電主體。目前，俄羅斯大用戶直接購電的比例不大，為保證終端用戶能夠自主選擇供電主體，主要是培育和設立競爭性的供電商。可在原地區(qū)電力公司的基礎上進行重組，也允許發(fā)電公司等獨立企業(yè)單獨設立。由于遠東地區(qū)裝機規(guī)模小，尚未實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)網(wǎng)，暫不進行市場化改革，仍實行發(fā)輸配售一體化壟斷經(jīng)營，但也通過資產(chǎn)重組，組建了遠東電力集團公司進行統(tǒng)一管理。

 
    強調公共屬性，分別設立調度與交易機構。俄羅斯原來實行中央調度局、聯(lián)合電網(wǎng)調度所和地區(qū)電網(wǎng)調度所三級調度體系。2001年成立系統(tǒng)交易系統(tǒng)管理所，主要管理現(xiàn)貨市場交易，28個合法組織對其擁有相同股份，包括電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電公司、大用戶和公眾代表。2002年成立系統(tǒng)操作公司，主要負責電力系統(tǒng)的運營與調度。

 
    規(guī)范政府職能，加強電力市場監(jiān)管。在改革的過渡階段，俄羅斯電力主要由聯(lián)邦和地區(qū)價格委員會行使監(jiān)管職責。2008年以后，為提高監(jiān)管效率，大部分涉及監(jiān)管的職能移交聯(lián)邦能源部，重點加強對壟斷環(huán)節(jié)的控制與監(jiān)管，并實現(xiàn)以行政管理為主到依法監(jiān)管的轉變。

 
    市場委員會作為非盈利和自律性監(jiān)管機構，由發(fā)電、電網(wǎng)、售電企業(yè)和主要電力用戶等組成，主要負責通用合同格式的審批，批發(fā)市場運行程序的核準，合同爭議解決程序的審批，監(jiān)管辦法的核準，對違規(guī)行為的罰款處罰具體援引條款的審批等。

 
    以雙邊合約為主，建立區(qū)域競價市場。為使管制電價逐步向市場定價過渡，2006年9月，俄羅斯出臺了新的電價管制法案，要求在歐洲區(qū)和西伯利亞區(qū)建立區(qū)域電力市場，95%的電量實行政府管制電價，其余電量通過現(xiàn)貨市場進行交易。每年發(fā)電商與購電商根據(jù)供求關系都對應一系列的管制雙邊合同，合同價格由政府根據(jù)發(fā)電成本加上不高于10%的收益率核定，并可根據(jù)燃料成本變化和通貨膨脹情況進行調整。2007年以后，要求新建電廠自由簽定雙邊合同，另外5%的電量將參與電力現(xiàn)貨市場的價格競爭。現(xiàn)貨市場實行日前報價，主要是針對邊際成本進行競爭。今后將逐漸增加競價比例，到2011年完全實行市場化。屆時，容量電價通過自由雙邊合同或集合拍賣的形式定價，電量電價實行現(xiàn)貨市場價格。

 
俄羅斯電改的經(jīng)驗與啟示

 
    與我國組織推進電力市場化改革十分相似，一樣是在電力工業(yè)需要快速發(fā)展、經(jīng)濟體制處于轉軌時期；一樣是幅員遼闊，具有區(qū)域性電力公司；一樣是要改變傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制，建立電力市場運行機制。因此，俄羅斯改革實踐為我們提供了許多新鮮經(jīng)驗和重要的啟示。

 
    一是政府主導、強力推動。俄羅斯的電力體制改革由始至終都是自上而下，由政府強力組織推動。政府多次召開高層會議，專題討論電力改革問題，議會上下兩院也積極參與提出建議。普京總統(tǒng)親自組織電力工業(yè)改革工作組，組織專家顧問委員會，并廣開言路，研究論證提出改革方案。可以看出，電力體制改革事關重大，涉及方方面面的利益調整，沒有政府強有力的組織領導，很難向前推進。

 
    二是統(tǒng)籌規(guī)劃，立法先行。為順利推進電力市場化改革進程，2003年，普京總統(tǒng)簽署了5項法案，包括拆分RAO、放開電價、建立競爭性電力市場等方面的內容，提出了電力體制改革的長期目標及過渡性方案，按照企業(yè)重組與電價改革兩條線索同步推進。到2008年，完成電力資產(chǎn)重組，建立合理的電力市場結構；到2011年，建立比較完整的電力市場運行機制。這樣就進一步明確了改革的預期，大大增強了改革的信心和希望。

 
    三是目標明確、結構清晰。俄羅斯準進電力改革的目標十分明確，就是要建立適合電力行業(yè)特點的市場運行機制。為此，在構造電力市場結構時，明確將高壓輸電、低壓配電和電力調度界定為壟斷性業(yè)務，堅持由國家所有和控制；將發(fā)電、售電、維修服務等界定為競爭性業(yè)務，并推進產(chǎn)權私有化。結合本國特點，較好地實現(xiàn)了輸配分開和配售分開，分別組建了輸電公司、配電公司、供電(售電)公司，成立了系統(tǒng)交易系統(tǒng)管理所和系統(tǒng)操作公司，并鼓勵大用戶直接購電，這樣就為建立有效的電力市場奠定了合理的運行基礎。

 
    四是放開電價、配套推進。電價改革是電力體制改革的核心，也是電力市場化能否取得成效的關鍵。俄羅斯的電價改革有兩點值得借鑒，一是發(fā)電企業(yè)與供電企業(yè)之間的雙邊合同可以一年一訂，雖然有政府的價格管制，但允許根據(jù)燃料成本和通貨膨脹變化進行調整；二是隨著市場化改革的不斷推進，逐步放開價格管制，適當提高居民電價，減少補貼，由電力買賣雙方自由定價、簽署長期合同，通過現(xiàn)貨市場進行實時交易與平衡。國家只規(guī)定限價并進行監(jiān)管。降低電價不是電力改革的唯壹目的，重要的是理順電價形成機制，對以往電價偏低的國家尤為如此。與此同時，俄羅斯還在熱力市場、投資體制、節(jié)能與需求側管理、政府機構改革以及法制建設等方面配套制定了相應的改革措施。

 
    總之，電力市場化是一項復雜的系統(tǒng)工程，也是一次深刻的社會變革，需要不斷研究、大膽實踐、及時總結、穩(wěn)步推進。改革要善于吸收不同國家的改革經(jīng)驗，也要結合本國自身特點進行積極探索和實驗。盡管俄羅斯電力改革的成效還有待于時間的檢驗，但已為我們揭示了市場化改革的清晰畫面和后續(xù)改革的發(fā)展前景。改革的成功實踐是好的教科書，也只有不斷深化改革，才能推動我國電力行業(yè)又好又快發(fā)展。